Реструктуризация железнодорожных грузоперевозок в странах ЦВЕ явилась приятным сюрпризом, в то время как опыт реструктуризации в России до сих пор оставляет желать лучшего, особенно с точки зрения конкуренции. Первоначальный план реформы, разработанный Министерством путей сообщения (МПС), предусматривал три этапа. На первом этапе была создана компания «Российские железные дороги», в то время как правительство сохранило функции регулирования и планирования экономической политики (в основ ном закрепленные за Министерством транспорта). Этот этап был пройден быстро и успешно.

Второй этап предусматривал обособление вспомогательных видов деятельности и исключение перекрестного субсидирования пассажирских перевозок.Были предприняты шаги в этих направлениях, но, к сожалению, второй этап до сих пор остается незавершенным. В частности, все дело в том, что федеральное правительство и региональные органы власти не могут договориться, будут ли сохранены какие бы то ни было субсидии для пассажирских перевозок.Третий этап предусматривал создание конкуренции. Именно в этой части плана проблемы наиболее сложные.

В условиях традиционной нехватки капиталовложений, из-за устаревшего и изношенного подвижного состава программа реформы позволила грузоотправителям использовать их собственный подвижной состав (купленный или взятый в аренду) при перевозке своих продуктов поездами РЖД. Доля перевозок с помощью частного подвижного состава определенных продуктов (таких как нефть) быстро возросла43. Кроме того, новый закон предусматривал создание компаний — «операторов» грузоперевозок — грузовых экспедиторов, организующих грузоперевозки по городу (и предлагающих свои вагоны), но не имеющих собственных локомотивов. Эти новые операторы также преуспели в расширении своей доли за счет доли РЖД — хотя при этом они использовали локомотивы РЖД.

РЖД трактует эти явления как формы конкуренции. Такая трактовка выглядит несколько преувеличенной, так как обе «конкурирующие» стороны:грузоотправители, использующие собственный подвижной состав, и те, чтопользуются услугами операторов, — продолжают платить РЖД в среднем 85 % регулируемых тарифов за грузоперевозки. Из этих 85 % в среднем 55 % является платой за доступ — это самый высокий показатель для платежей за доступ вмировой практике — и 30 % является платой за локомотивную тягу. Кроме того,уже был зафиксирован не один случай злоупотребления доминирующим положением со стороны РЖД, когда компания дискриминировала условия для независимых собственников подвижного состава.

Реализация первоначального трехэтапного плана реформ требовала двухшагов для создания конкуренции в российском секторе железнодорожных грузоперевозок. Первый следовало провести незамедлительно, а возможность второго — рассмотреть в долгосрочной перспективе.Первый шаг заключался в реализации модели «доступа третьей стороны»посредством лицензирования группы независимых компаний, занимающихсяжелезнодорожными грузоперевозками, названных «перевозчиками». В отличиеот «операторов» они должны были эксплуатировать свои собственные поезда,используя инфраструктуру РЖД. Второй шаг состоял бы в том, чтобы после реализации задач предыдущего этапа рассмотреть возможность ввести в европейской части России (западнее Урала) другую, так называемую латиноамериканскую модель (мы упоминали ее ранее). Она дала бы горизонтальное разделениеРЖД на группу независимых вертикально интегрированных железнодорожных компаний, конкурирующих друг с другом на параллельных путях (например, напути, идущем от западной точки Транссибирской магистрали в Омске к западудо Москвы) и на путях, ведущих от и до узловых пунктов (например, конкурирующие железные дороги, выходящие из Москвы).

Не очевидно, что вторая из указанных мер когда-либо всерьез рассматривалась внутри РЖД или российским правительством. Однако первая мера воспринималась грузоотправителями как необходимое условие третьего этапа реформы,и ее почти полное фиаско — по меньшей мере до настоящего момента — было и разочарованием, и сюрпризом.В ретроспективе следует признать, что реализации модели «доступа третьей стороны» в первые годы реформы немало мешал сам закон, регламентирующий реформу железнодорожного сектора, а точнее, две его группы норм из основного блока.

Во-первых, законодательство о реформе не создавало правового механизма для приобретения независимыми компаниями — «перевозчиками» — права на доступ к железнодорожной инфраструктуре и ее использование. Эта норма должна была быть регламентирована последующими нормативными актами.Никого не удивило то обстоятельство, что РЖД не проявляло особой настойчивости в плане доработки этого закона, а так как его никто не лоббировал, законопроект так и пролежал в Думе в течение многих месяцев. Согласно нашим интервью только недавно соответствующий закон был принят, и небольшая группа «перевозчиков» фактически имеет разрешения на использование инфраструктуры.

Вторая группа норм, видимо, будет сдерживать вход независимых участников в сектор в будущем. Российское законодательство, в отличие от других известных нам примеров, требует, чтобы каждый перевозчик действовал как предприятие, которое в США называют «общественным перевозчиком», то есть принимал груз для перевозки в любой точке сети железных дорог. Первыми полулегальными перевозчиками, использующими российскую инфраструктуру, были нефтяные компании, получившие разрешение от РЖД функционировать без особых проблем, вероятно, благодаря нехватке нефтяных цистерн.

В будущем требование, согласно которому новый перевозчик должен быть готов предоставить свои услуги в любом месте России (конечно, если оно все же будет фактически применяться), вероятнее всего станет значительным барьером длявхода. В данном случае, как и в случае с проблемой лицензирования, РЖД предприняли мало заметных усилий по внесению поправок в законодательство.

Когда программа по обеспечению доступа третьей стороны в той или иной степени застопорилась, это спровоцировало в 2005 году возникновение множества новых тенденций, которые встревожили и компании — потенциальных новичков, и реформаторов. Единственным пунктом уязвимости по отношению к конкурентам РЖД было жесткое регулирование их тарифов. В результате и операторы, и перевозчики имели небольшие конкурентные преимущества благодаря гибкости их тарифов. В соответствии с законодательством о реформе железнодорожного сектора тарифы РЖД могут быть освобождены от регулирования, только если РЖД докажет Федеральной службе по тарифам, что на данном сегменте рынка существует конкуренция. Однако в 2005 году компания РЖД объявила о создании четырех дочерних компаний, которые формально являются самостоятельными юридическими лицами и могут предоставлять услуги по свободным тарифам:

«Трансконтейнер» — оператор контейнерных перевозок;

«Рефсервис» — оператор перевозок скоропортящихся грузов;

«Русская тройка» — совместное предприятие с Дальневосточным морским пароходством, обеспечивающее контейнерные перевозки по Транссибу;

«Первая грузовая компания», которая, возможно, будет специализироваться на перевозках угля и других крупнотоннажных продуктов.

До некоторой степени тревожит тот факт, что, как оказалось, регулирующие органы выразили согласие с этим планом.Недавние статьи в отраслевых изданиях содержали сообщения РЖД относительно создания двух дополнительных подобных компаний. Одна из них предназначена для перевозки лесо- и пиломатериалов, а другая — для перевозкиавтомобилей49. Если закон действительно разрешает РЖД создавать дочерние компании, которые освобождены от тарифного регулирования, трудно ответить на вопрос, какие стимулы остаются у РЖД для сотрудничества с реформаторами, Федеральной службой по тарифам и Федеральной антимонопольной службой в сфере снижения барьеров входа для новых перевозчиков.

Происходящее поднимает вопрос о будущем конкуренции в сфере железнодорожных грузоперевозок в России и, в свою очередь, вопрос о том, существует ли единый согласованный план Правительства России по внедрению конкуренции.Третий этап реформы предусматривал обеспечение доступа третьей стороне и выдвигал в качестве цели значительную долю независимых собственников в общем объеме вагонов и локомотивов на российских железных дорогах. Однако план реформы хранил молчание о том, что должно происходить дальше.

Сторонники более глубокой реформы — включая министра экономического развития и торговли Германа Грефа, министра транспорта Игоря Левитина и руководителя антимонопольной службы Игоря Артемьева — убедительно доказывали, что конечная цель реформы — вертикальное разделение, снижение доли РЖД в перевозках до тех пор, пока компания не превратится в оператора инфраструктуры, обслуживающего множество независимых перевозчиков. В этом смысле план реформы железнодорожного транспорта следует модели, предполагающей вертикальное разделение электроэнергетики и приватизацию генерирующих предприятий, за исключением предприятий атомной и гидроэнергетики, и создание Федеральной сетевой компании как оператора электросетей в России.

Однако официальные представители РЖД, в том числе бывший президент Геннадий Фадеев и нынешний президент Владимир Якунин, утверждали обратное: полное разделение будет не только ненужным для создания конкуренции,но и в действительности разрушительным. Вот слова самого Владимира Якунина: «Не питайте этих иллюзий — у нас никогда не будет таких условий. Но если мы, так или иначе, осуществим разделение и разорим компанию, очень мало кто на Западе одобрит нас».

Это, в свою очередь, придает новый контекст утверждению бывшего вице президента РЖД Анны Беловой, отвечавшей в компании за проведение реформ.По ее словам, «конкуренция» никогда не была реальной целью — напротив, реальной целью реформ всегда были: снижение издержек, повышение эффективности и конкурентоспособность в международном масштабе.